截至9月10日9時(shí)，據(jù)云南省民政廳統(tǒng)計(jì)，全省共有81人死亡；6600余間房屋倒塌，嚴(yán)重?fù)p壞12.2萬間，一般損壞30.8萬間；直接經(jīng)濟(jì)損失35.1億元。

“這是小震成災(zāi)，小震大災(zāi)”，國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)專家、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部防災(zāi)減災(zāi)委員會(huì)副主任蘇經(jīng)宇告訴《瞭望》新聞周刊記者，以往認(rèn)為房屋毀損、人員傷亡可能是大震造成的，而這次是在抗震設(shè)防7度地區(qū)發(fā)生與設(shè)防烈度大致相當(dāng)?shù)牡卣?，卻出現(xiàn)重大損失，說明了中國(guó)鄉(xiāng)村抗震設(shè)防偏低以至缺失的普遍性問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)**實(shí)施設(shè)防之機(jī)

自1966年邢臺(tái)地震以來，中國(guó)大陸發(fā)生多次破壞性地震，絕大多數(shù)發(fā)生在廣大農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)。統(tǒng)計(jì)顯示，地震災(zāi)害造成的人員傷亡幾乎都和房屋破壞有關(guān)。

“不僅是小地震(5級(jí)左右的常遇地震)，臺(tái)風(fēng)也常常造成大損失。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部防災(zāi)減災(zāi)專家委員會(huì)委員、中國(guó)建筑科學(xué)研究院研究員葛學(xué)禮告訴本刊記者。

四川鹽源5.0級(jí)、甘肅岷縣5.2級(jí)、云南魯?shù)?.1級(jí)和5.0級(jí)地震，都造成了人員傷亡和房屋的嚴(yán)重破壞甚至倒塌。2006年8月臺(tái)風(fēng)“桑美”正面襲擊浙江省蒼南縣，因建筑物倒塌死亡153人，倒塌房屋20310間，嚴(yán)重?fù)p壞45469間，直接經(jīng)濟(jì)損失91.24億元。

與世界各國(guó)一樣，中國(guó)建筑的抗災(zāi)設(shè)防制度也是在向大自然的殘酷學(xué)習(xí)中建立起來的。

雖然之前有“59規(guī)范”(1959年提出的抗震設(shè)計(jì)規(guī)范草案)、“64規(guī)范”、“74規(guī)范”，但這些規(guī)范都處于“試用”與“草案”階段，并未在實(shí)踐中實(shí)行。

1976年唐山地震后，****部有關(guān)建筑抗震的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)與民用建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范》在1978年實(shí)施，這是“74規(guī)范”根據(jù)海城、唐山地震經(jīng)驗(yàn)修改的結(jié)果。之后城市建筑開始正規(guī)的抗震設(shè)計(jì)與施工，老舊房屋大多進(jìn)行了抗震加固，這使城市抗震能力有了大幅提高。

而限于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，思想認(rèn)識(shí)，地震發(fā)生的周期與不確定性，中國(guó)廣大鄉(xiāng)村仍然處于不**的狀態(tài)。

“防災(zāi)不僅是意識(shí)的改變，更需要在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行投入。”蘇經(jīng)宇說，“國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力也是影響抗震水平的重要因素，中國(guó)從過去的保衛(wèi)‘四大’(大水庫、大城市、電站與交通系統(tǒng))，到唐山地震后實(shí)行強(qiáng)制性的‘78規(guī)范’，汶川震后全社會(huì)抗震意識(shí)的普遍提高，今天鄉(xiāng)鎮(zhèn)**實(shí)施抗震設(shè)防的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來。”

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未完善

20世紀(jì)中國(guó)發(fā)生6級(jí)以上的地震占全球30%，僅次于日本的地震密度。中國(guó)大陸處于地震設(shè)防烈度6~9度的地區(qū)占國(guó)土面積60%以上。

2008年8月30日攀枝花-會(huì)理6.1級(jí)地震，造成當(dāng)?shù)財(cái)?shù)百人傷亡，數(shù)十萬間農(nóng)房倒損。

日本地震的數(shù)量、頻度都比中國(guó)高，但因地震死亡的人卻很少。類似的還有智利、美國(guó)、新西蘭的經(jīng)驗(yàn)，這些國(guó)外建筑設(shè)防的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。目前地震預(yù)報(bào)還未過關(guān)，但人的生命**是可以通過提高房屋抗震能力的辦法來保障的。

中國(guó)老百姓由于貧困及缺乏**意識(shí)，鄉(xiāng)村民居常常因陋就簡(jiǎn)，就地取材。按傳統(tǒng)方式建造的房屋在**上存在很多缺陷。比如，華東、中南地區(qū)廣泛采用的空斗墻房屋即使小地震也會(huì)造成嚴(yán)重破壞。

中國(guó)農(nóng)村抵御自然災(zāi)害的能力很弱。每年在臺(tái)風(fēng)、山洪、河洪等災(zāi)害中損毀的房屋主要是農(nóng)房；各地農(nóng)村困難群眾的住房簡(jiǎn)陋，無力修繕或新建；一些地區(qū)還有不少泥草房、土坯房等危舊住房，亟需改造；有的農(nóng)民住房選址不**，結(jié)構(gòu)**隱患突出，嚴(yán)重威脅農(nóng)民的生命財(cái)產(chǎn)**。

葛學(xué)禮舉例說，比如在中國(guó)西北地區(qū)常見的土坯墻房屋、夯土墻房屋(俗稱干打壘或板打墻)、土窯洞。這類房屋抗震能力是*低的，烈度為6度的地震就可造成相當(dāng)數(shù)量的破壞，7度地震時(shí)有一定數(shù)量的嚴(yán)重破壞和倒塌，9度地震時(shí)則基本全部倒塌。

而在河北張北地震中亂毛石墻體房屋的倒塌現(xiàn)場(chǎng)，當(dāng)?shù)厝罕姼嬖V葛學(xué)禮，這種墻體承重房屋的抗震能力還不如土坯墻房屋。

村鎮(zhèn)抗震建設(shè)原有的行政管理體系，在上世紀(jì)90年代中期以后減弱。

唐山地震以后到上世紀(jì)90年代中期，中國(guó)各省區(qū)市、各部委都設(shè)有抗震辦公室，負(fù)責(zé)本地建筑抗震和城市抗震防災(zāi)規(guī)劃工作。上世紀(jì)90年代中期以后，各省區(qū)市、各部委逐步撤消了抗震辦公室，目前僅有云南、江蘇、江西、吉林、四川、新疆、內(nèi)蒙古等少數(shù)幾個(gè)省區(qū)設(shè)有抗震防災(zāi)管理機(jī)構(gòu)。

村鎮(zhèn)建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未完善?，F(xiàn)行的《鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村建筑抗震技術(shù)規(guī)程》是在汶川地震之后，2008年10月1日起實(shí)施的。

葛學(xué)禮介紹，現(xiàn)在村鎮(zhèn)建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系中處于報(bào)批階段的有4項(xiàng)：《鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》《村鎮(zhèn)住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》《村鎮(zhèn)住宅結(jié)構(gòu)施工及驗(yàn)收規(guī)范》《建筑震后評(píng)估、修復(fù)和加固技術(shù)規(guī)程》。

由于村鎮(zhèn)防災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未完善，新疆、云南、四川、江蘇、山東、內(nèi)蒙古等部分省、自治區(qū)，主要是以提高村鎮(zhèn)房屋的抗震能力為主，村鎮(zhèn)抗震防災(zāi)規(guī)劃做得較少。

“震前的工作沒有做好”

2006年，國(guó)務(wù)院專門召開農(nóng)村防震工作會(huì)議，這一年開始實(shí)施的農(nóng)村安居工程*終經(jīng)歷了汶川地震的考驗(yàn)。在地震烈度達(dá)到10度的四川省綿竹市鹽井村，57戶安居房毀損嚴(yán)重但未倒塌，避免了人員傷亡。

基于鄉(xiāng)村民居抗震的長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)，葛學(xué)禮與蘇經(jīng)宇都認(rèn)為鄉(xiāng)村民居抗震“技術(shù)不是問題”。蘇經(jīng)宇說，鄉(xiāng)村民居**問題根源在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。早在“89規(guī)范”中就有涉及農(nóng)村的“土木石結(jié)構(gòu)的抗震技術(shù)要求”，但從小震成災(zāi)的普遍性可以看出已有要求沒有得到有效實(shí)施。

與城市建筑有審批、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等一系列規(guī)范體系相比，農(nóng)民在取得宅基地后，基本上是自籌資金、自建住宅，農(nóng)民無防災(zāi)意識(shí)，村鎮(zhèn)無防災(zāi)管理。因此造成農(nóng)居無規(guī)劃設(shè)計(jì)、無抗震設(shè)防、無監(jiān)督管理。

專家建議，今后應(yīng)結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，建立類同城市并考慮村鎮(zhèn)實(shí)際情況的、強(qiáng)制性的農(nóng)房審批、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收管理體系。同時(shí)，向農(nóng)民宣傳房屋防災(zāi)技術(shù)，提供防災(zāi)設(shè)計(jì)圖紙。汶川重建在這方面積累了技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，可以提供切實(shí)可行的方法。

葛學(xué)禮提出，依據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)情況，應(yīng)建立村鎮(zhèn)建筑工匠上崗許可證制度。目前農(nóng)村房屋不可能由專業(yè)設(shè)計(jì)師逐棟設(shè)計(jì)、請(qǐng)正規(guī)施工隊(duì)伍施工，建立村鎮(zhèn)建筑工匠制度符合村鎮(zhèn)實(shí)際。

2005年以來新疆自治區(qū)的城鄉(xiāng)安居工程是采用補(bǔ)助方式幫助村鎮(zhèn)農(nóng)民建造抗災(zāi)型住宅。這一工程不僅拉動(dòng)了內(nèi)需，也使農(nóng)民分享了改革開放和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。

參照新疆自治區(qū)做法，中央和地方財(cái)政可設(shè)立村鎮(zhèn)防災(zāi)建設(shè)基金，作為村鎮(zhèn)防災(zāi)建設(shè)引導(dǎo)資金。

2005年至2010年，新疆抗震安居工程投入資金401.2億元，城鄉(xiāng)居民自籌資金占88.7%，國(guó)家和地方投入僅占7.5%。

作為《鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村建筑抗震技術(shù)規(guī)程》的主要起草人，葛學(xué)禮依據(jù)在中國(guó)建筑科學(xué)研究院進(jìn)行的6個(gè)村鎮(zhèn)住宅模型的振動(dòng)臺(tái)對(duì)比試驗(yàn)結(jié)果，提出村鎮(zhèn)房屋抗震能力的有效措施。“采取上述抗震措施后，可大幅度提高村鎮(zhèn)住宅的抗震能力，提高的幅度在1.5度左右。”

他認(rèn)為，可采用配筋磚圈梁和配筋砂漿帶加強(qiáng)房屋整體性；提高砌筑砂漿強(qiáng)度增強(qiáng)墻體的抗剪承載力；采用斜撐、豎向剪刀撐、鐵件、扒釘?shù)燃訌?qiáng)屋蓋系統(tǒng)的整體性(加強(qiáng)節(jié)點(diǎn)連接)；采用拉結(jié)筋將墻體與木構(gòu)架連接牢固等。

根據(jù)新疆等地的安居工程的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，葛學(xué)禮建議按當(dāng)前物價(jià)水平，可平均每戶補(bǔ)助5000元，幫助村鎮(zhèn)農(nóng)民建造抗災(zāi)型住宅。村鎮(zhèn)人口按8億計(jì)算，每戶平均4口人，國(guó)內(nèi)共計(jì)2億戶，所需總費(fèi)用約10000億元。用10～20年的時(shí)間進(jìn)行防災(zāi)改造，中央和地方平均每年需要投入1000億～500億元人民幣。這遠(yuǎn)小于汶川地震災(zāi)后重建的近2萬億元人民幣的投入。

對(duì)村鎮(zhèn)民宅進(jìn)行抗災(zāi)設(shè)防后，當(dāng)遭遇到設(shè)防強(qiáng)度的自然災(zāi)害(主要是地震、洪水、風(fēng)暴)襲擊時(shí)，可達(dá)到如下設(shè)防目標(biāo)——不倒墻塌架、不砸死人、不造成嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失，但允許房屋有一定程度損壞，經(jīng)修理后可繼續(xù)使用。

自1976年唐山地震以來，中國(guó)建設(shè)部門加大了城市建筑抗震設(shè)防的管理力度，城市中的各類建筑基本上按照抗震設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)與建造。實(shí)踐表明，凡是按抗震規(guī)范進(jìn)行正規(guī)設(shè)計(jì)、建造的房屋，均經(jīng)受住了地震的考驗(yàn)。

而在農(nóng)村安居方面，目前中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村房屋沒有實(shí)施強(qiáng)制性抗震設(shè)防要求。葛學(xué)禮說，“農(nóng)村大多數(shù)民居還處于‘避風(fēng)遮雨’階段，農(nóng)村安居問題還遠(yuǎn)未解決。”

汶川災(zāi)后重建顯示了中國(guó)舉國(guó)體制的優(yōu)越性。這一行之有效的舉國(guó)體制應(yīng)推廣到震前，**工作要以預(yù)防為主，民居**要成為首要的考慮。“云南這次地震的后果表明，我們?cè)S多震前的工作沒有做好。”蘇經(jīng)宇*后說。